Николай проценко: сити-менеджмент ограниченного применения — «общество»
Неожиданное ответ главы администрации (сити-менеджера) Ростова-на-Дону Сергея Горбаня сложить полномочия дает новый важный предлог для оценки последствий отмены прямых выборов мэров в большинстве региональных центров страны. Изначально назначение Горбаня было результатом аппаратной борьбы между командами Владимира Чуба и Василия Голубева — нынешнего и бывшего губернаторов Ростовской области.
Но всего за неполных два года работы во главе наибольшего города юга России Горбань быстро превратился из «правой руки» губернатора Голубева в независимую политическую фигуру, действовавшую с размахом, право на что дает лишь легитимность, полученная на прямых выборах.
Но и возвращение к прошлой модели не выглядит лучшим решением, потому, что в русских реалиях она скрывает в себе громадный потенциал распрей между администрациями региональных центров и регионов. Фактически повсеместный переход к совокупности сити-менеджмента именно и разрешил нейтрализовать многие подобные конфликты, обычно тянувшиеся годами (к примеру, в Ставрополе либо Екатеринбурге), но принес новую серию неприятностей.
В рамках данной совокупности управленцы, одновременно и выполняющие границы разрешённого в отношениях с региональной властью, и реализующие собственную повестку муниципального развития, — большая редкость. Исходя из этого в большинстве случаев формирование муниципальных команд при нынешних правилах игры происходит по принципу ухудшающего отбора, главным критерием которого делается лояльность вышестоящим влияниям.
Финиш донского тандема
До того, как возглавить администрацию Ростова-на-Дону в ноябре 2014 года, Сергей Горбань больше десяти лет являлся «тенью» собственного патрона — Василия Голубева, сперва в правительстве Столичной области, после этого в администрации Ленинского района Подмосковья (что Голубев управлял до 2010 года), а после этого и в управлении Ростовской области. О том, что именно Горбаня новый донской губернатор видит в кресле главы горадминистрации Ростова, говорилось в течении четырех лет — до тех пор пока наконец действующий мэр Михаил Чернышев, занимавший данный пост почти 21 год, не решил добровольно сложить полномочия.
Осмотрительный Голубев не ввязывался в открытый конфликт с Чернышевым, одним из главных представителей команды его предшественника Владимира Чуба (сейчас — сенатора от Мурманской области). Не смотря на то, что предлогов для этого было достаточно — нехорошее санитарное состояние города, разрушенные дороги, точечная застройка центра, отсутствие публичной активности главы горадминистрации и т. д. В последние годы при Чернышеве Ростов стал все больше уступать соседнему Краснодару право именоваться «южной столицей» России, но глава горадминистрации настойчиво не желал уходить, ссылаясь на то, что избран прямым голосованием.
Обратный отсчет для Михаила Чернышева был включен в начале 2014 года, в то время, когда Ростов на пара дней был парализован из-за обильного снегопада. Действия мэрии по ликвидации коллапса были подвергнуты обструкции в прессе и соцсетях, и через пара месяцев Чернышев подал в отставку с формальным увеличением в должности — ему был предложен пост помощника губернатора, а после этого и полномочие депутата Государственной думы.
Уход Михаила Чернышева из ростовской мэрии сопровождался трансформацией порядка избрания главы города. Незадолго до этого Государственной дума предоставила субъектам федерации самостоятельно решать, по какой схеме выбирать глав местного самоуправления — на прямых выборах либо через конкурс, и Ростовская область предпочла второй вариант.
В результате формальный пост главы Ростова-на-Дону достался главе гордумы Зинаиде Неярохиной, а на должность главы администрации (сити-менеджера) стал по конкурсу Сергей Горбань.
Сначала казалось, что при новом начальник в ростовской мэрии случились принципиальные трансформации. К примеру, одним из первых документов, опубликованных Горбанем, стал перечень приостановленных строек, каковые велись с нарушениями законодательства, причем на кое-какие из таких объектов сити-менеджер выезжал лично. Помимо этого, он приложил много упрочнений для образа открытой власти — систематично виделся с населением и СМИ, планировал создать в Ростове собственную общественную палату и т. д.
Серьёзной хозяйственной задачей, которая стояла перед Сергеем Горбанем, была подготовка Ростова к проведению последовательности матчей Мирового чемпионата по футболу 2018 года. Учитывая то, что Горбань получил от собственного предшественника изрядно запущенное хозяйство, фронт работ тут предстоял очень напряженный.
Требовалось привести в порядок исторический центральный район города, починить большое количество дорог, обеспечить чистоту на улицах, модернизировать публичный транспорт и очень многое второе.
Осознавая «масштаб бедствий», Сергей Горбань решительно взялся за дело, но многие его инициативы тут же столкнулись с сопротивлением муниципального сообщества — через чур уж наведение порядка по Горбаню (полковнику в отставке) отдавало казарменным духом. На смену южному колориту, пускай и не неизменно опрятному, в городе шли современные, но безликие новшества — однотипные ларьки, деревья в кадках и т. д. Самым характерным примером этого стал переулок Соборный в центральный район города, перевоплощённый в пешеходную территорию: оригинальность архитектурных и дизайнерских ответов «ростовского Арбата» была на уровне курсовой работы студента худграфа.
Ростов и раньше был провинцией, но с «лица необщим выраженьем», а при Сергее Горбане он стал быстро преобразовываться в самую обычную русского периферию. «В то время, когда определил про данный ваш мундиаль, сообщил привычным: выйдите проститесь с Ростовом», — увидел в одном из интервью знаменитый местный дизайнер Сергей Номерков.
Но, в случае если бы вся критика сити-менеджера сводилась к чисто эстетическим моментам, то вряд ли бы она начала получать помощь все большего количества жителей за пределами экспертного сообщества. Особое недовольство обитателей вызывали постоянные и агрессивные попытки строительства на муниципальный набережной — в основной территории отдыха ростовчан.
Кое-какие из них сопровождались совсем безжалостными жестами — к примеру, в начале этого года была стёрта с лица земли такая неформальная достопримечательность Ростова, как купальня на бывших Парамоновских складах, монументе архитектуры федерального значения. Самовольно выстроенное прямо у воды строение будущей гостиницы прекрасным образом превратилось в «инвестиционный проект», а на нескольких свободных участках на протяжении набережной было запланировано возведение «элитных» многоэтажек.
Точечное строительство при Сергее Горбане продолжилось и в вторых районах Ростова, причем иногда складывалось чувство, что новый мэр решил реализовать кроме того ту почву, на которую не поднималась рука у Михаила Чернышева. Самый нашумевший эпизод из данной серии — сравнительно не так давно просочившаяся в прессу информация о том, что на одной из самых оживленных транспортных развязок города, площади Ленина, вместо обещанной мэрией реконструкции фонтана планируется выстроить многоэтажный жилой дом.
Важное недовольство в Ростове вызывали и замыслы местной митрополии по постройке новых храмов — то на месте кукольного театра, то в одном из муниципальных парков.
Нарастающая критика деятельности Сергея Горбаня смотрелась тем более уместно, что его неоднозначные новшества неизменно сопровождались громким пиаром, что иногда напоминал пародию на здравый суть. Особенно комично смотрелись прямые телеэфиры с Сергеем Горбанем «Мой адрес — Ростов-на-Дону», вести каковые был приглашен появившийся в Ростове ведущий Дмитрий Дибров.
Вышедшая в тираж телезвезда превращала передачу в сеанс самолюбования, на фоне которого сити-менеджер, и так не отличавшийся красноречием и особенной харизмой, смотрелся далеко не в самом лучшем свете. Апофеозом данной неуклюжей пиар-кампании стало недавнее вручение медали «За заслуги перед городом Ростовом-на-Дону» рэперу Басте. «Тысячи ростовчан, в особенности молодого поколения, обожают и уважают ваше творчество.
Особенно жители ценят то, что добившись успеха, вы продолжаете с гордостью сказать: „Я родом из Ростова-на-Дону“», — пояснил это решение Сергей Горбань.
К счастью, за два года работы во главе Ростова-на-Дону Горбаню не было нужно столкнуться с обильными снегопадами, но стихия нагрянула летом — в июне этого года в городе прошел сильнейший ливневой дождь, во время которого погибла 14-летняя девочка. Но Сергей Горбань сохранял хладнокровие. «В случае если в городе 24 года ничего не делалось для ливневки, то за год я не смогу поменять обстановку», — заявил он в ответ на упреки в плохом состоянии ливневой канализации.
То же самое он имел возможность сообщить и по предлогу муниципального транспорта, что получил от Михаила Чернышева в ужасающем состоянии. За последние несколько лет определенные шаги по его модернизации были предприняты, но в закупленных новых автобусах почему-то не выяснилось кондиционеров (летом в Ростове в большинстве случаев стоит сорокаградусная жара), а попытки обновить трамвайный парк выглядят не через чур уместно, в случае если учесть, что прошлый мэр большая часть трамвайных линий попросту ликвидировал.
Замыслы же создания в Ростове современного скоростного трамвая так и остались на уровне бесед.
Двухлетний договор, подписанный Сергеем Горбанем, истекал в начале ноября, но недавно поступила информация, что принимать участие в новом конкурсе на должность сити-менеджера он не будет. Никаких официальных комментариев по этому предлогу не последовало, но несложно додуматься, что отставка Горбаня — это важный сигнал о недовольстве его деятельностью со стороны губернатора Василия Голубева.
Учитывая то, что до футбольного чемпионата остался всего год и семь месяцев, смена мэра на финале подготовки выглядит чрезвычайным шагом. Кто бы ни стал новым сити-менеджером (самые вероятными кандидатами на данный момент именуют бывшего помощника министра Виктора транспорта и губернатора Гончарова области Виталия Кушнарева), ему нужно будет работать в авральном темпе без мельчайшего времени на раскачку.
Не отечественные способы
Маленькая история нахождения Сергея Горбаня во главе Ростова-на-Дону ставит последовательность важных вопросов об эффективности самой модели сити-менеджмента, при которой лицо, принимающее главные ответы в городе, практически не имеет на это всеобщего полномочия. Как бы ни осуждали Михаила Чернышева в последние годы его работы и ни потребовали его досрочной отставки, у него в запасе всегда был металлический довод: меня выбирали жители.
Позиция Сергея Горбаня в этом смысле была более уязвима: изначально все замечательно осознавали, что Горбань — человек, уполномоченный губернатором. Но кредит доверия со стороны региональной власти был маленьким.
В это же время приводит к большим сомнениям сама необходимость перехода к совокупности сити-менеджмента в Ростове-на-Дону. Политолог Юрий Гиренко напоминает, что изначальным смыслом данной ползучей реформы местного самоуправления была необходимость политическую и административную составляющие в деятельности муниципальных органов: администраторы не будут отвлекаться на всякие пиаровско-политические вещи, а политический начальник не будет тонуть в хозяйственной текучке. «Теоретически такая совокупность трудиться может, прецеденты имеется — к примеру, в Англии.
Но у нас такая совокупность не задалась с самого начала — в отечественной управленческой традиции должен быть один основной, отечественная управленческая культура не терпит двуглавости. А в случае если основных все-таки два, то один из них должен быть основнее.
В таком случае кто это?» — задается вопросом Гиренко.
Формально в данной «двуглавой» совокупности первым номером есть глава гордумы (он же глава города), которая принимает все главные ответы, но это именно не случай Ростова — Зинаида Неярохина за последние два года никак не показала себя в роли «главного главы». Но, такая же обстановка сложилась и во многих вторых городах, где случился отказ от прямых выборов мэров.
«На практике основнее получается тот, кто осуществляет текущее управление, у кого в руках конкретные рычаги управления — что, в неспециализированном, неправильно, — говорит Юрий Гиренко. — Но наряду с этим выясняется, что для главы администрации политическая активность также привлекательна — это именно случай Сергея Горбаня, что с самого начала во главе Ростова уделял повышенное внимание публичной деятельности. Это не через чур по правилам игры, но по-второму никак: основной обязан светиться, пиариться».
Причем ни в каком из двух вариантов не приходится сказать о полноте легитимности: главу администрации (сити-менеджера) выбирает конкурсная рабочая группа, назначаемая самими же властями (регионом и муниципалитетом), а главу города — представительный орган. В данной ситуации возможно, само собой разумеется же, сказать о том, что нужно бороться за уровень качества представительства и что влиятельность муниципальных парламентариев значительно повышается, но тут снова появляется вопрос управленческой культуры. «Для административных работников двуглавая совокупность — это полная шизофрения: им нужен кто-то один, кто будет сказать, что нужно делать, и имеет на это право.
В итоге происходит размывание ответственности, а это неправильно», — поясняет Юрий Гиренко.
Лояльность и/либо самостоятельность
Тем не меньше, определенные хорошие результаты совокупность сити-менеджмента принесла — в первую очередь в тех субъектах федерации, где годами тянулись конфликты между руководством и региональными властями региональных центров. Фактически, как раз из этих регионов и раздавались самый громкие призывы к отмене прямых выборов мэров.
В числе основных приверженцев этого шага были, на пример, бывший губернатор Волгоградской области Анатолий Бровко, жестко конфликтовавший с главой горадминистрации Сталинграда Романом Гребенниковым, либо экс-губернатор Свердловской области Александр Мишарин, выживший в Совет Федерации влиятельного главы горадминистрации Екатеринбурга Аркадия Чернецкого. Не смотря на то, что, снова же, это не случай Ростова-на-Дону — открытой войны между правительством области и мэрией тут не было, исходя из этого и упразднение прямых выборов смотрелось не через чур обоснованным.
Характерным примером того, как отмена прямых мэрских выборов и переход к сити-менеджменту смогли купировать подобные конфликты, есть Ставрополь. В прошлом десятилетии тут развернулось противостояние между командами бывшего губернатора мэра и Александра Ставропольского края Черногорова краевого центра Дмитрия Кузьмина.
Результатом этого противостояния стало первое в истории поражение «Единой России» на выборах в региональный парламент от «Честной России» во главе с Кузьминым. Всего через пара месяцев в его отношении было возбуждено дело (кроме губернатора, Кузьмин конфликтовал и с силовиками), после этого был послан в отставку Черногоров.
Но и при его преемнике Валерии Гаевском конфликт не был исчерпан — новый глава горадминистрации Ставрополя Николай Пальцев продержался в данной должности всего два с половиной года. Дабы забрать мэрию под контроль, Гаевский инициировал переход к совокупности сити-менеджмента, но и тут первый опыт был неудачен — избранный по конкурсу глава администрации Ставрополя Игорь Бестужий всего через пара месяцев был арестован по подозрению в попытке получения взятки и после этого взял девять лет колонии.
Лишь затем нашумевшего эпизода обстановка в ставропольской мэрии стабилизировалась. Андрей Джатдоев, занявший пост сити-менеджера по окончании ареста Бестужего, управляет город пятый год и смог благополучно пережить очередную смену губернатора края.
Уже по итогам 2013 года Минрегион РФ признал Ставрополь самым благоустроенным городом России, а сравнительно не так давно он снова взял это звание.
«Андрей Джатдоев уже четверть века в управлении городом: был главой двух районов, начдепом экономики, первым помощником главы, — напоминает о биографии сити-менеджера ставропольский политолог Антон Чаблин. — Он пережил всех мэров с 1990 года — и ожидать от человека, имеющего столь высокую искушенность в политических играх, каких-либо явных распрей с губернатором не стоит. Практически для него по большому счету не имеет значение, какую должность он занимает — выборную либо назначаемую».
Вместе с тем, думает Чаблин, двукратное за последние три года присвоение Ставрополю титула самого благоустроенного города страны не есть показателем того, что совокупность управления городом совершенна. Благоустройство центра, озеленение, новые арт-объекты, велодорожки — это только вершина айсберга, но имеется и его условная середина (закинутые окраины с разбитыми дорогами, грязью, без планировки, энергетический коллапс из-за перегруза мощности), и то, что совсем не принято выносить на публику.
В первую очередь это вызывающие большие сомнения схемы муниципально-частного партнерства — по тому же благоустройству, применению муниципальных сооружений, по платным парковкам, автобусам на газовом горючем.
По точке зрения Юрия Гиренко, еще один пример более либо менее действенно трудящейся совокупности сити-менеджмента — это Екатеринбург. «Но только потому, — думает политолог, — что горадминистрация имеет возможность трудиться сама по себе. На выборах в 2013 году она обеспечила себе достаточную помощь в муниципальный думе, глава города Евгений Ройзман — кстати, избранный прямым голосованием — по большому счету ничего не решает и кроме того думу особенно не осуществляет контроль».
В том месте, где был долгосрочный конфликт между регионом и городом, переход к совокупности сити-менеджмента вправду обычно означал прекращение неприязни, думает Гиренко, но это представляется ему избыточным средством, потому, что такие конфликты разрешаются более несложными инструментами. «Мне думается, непременно мы придем к возвращению если не прямых выборов, то, по крайней мере, к единоличному управлению в местном самоуправлении», — резюмирует политолог.
Возможно кроме этого отыскать в памяти еще одну особенность русском управленческой культуры — очень громадное значение, придаваемое конкретной личности, облеченной властью. С данной точки зрения, верный выбор кандидатуры сити-менеджера выясняется вдвойне сложной задачей, потому, что он должен быть одновременно и человеком, лояльным вышестоящим влияниям, и сильным управленцем, талантливым задавать вектор развития города.
В отечественных реалиях начальники регионов скорее предпочтут самостоятельности лояльность, а таковой подход запускает механизм ухудшающего отбора.
Хорошим примером этого помогает столица Дагестана Махачкала, где за три года по окончании ареста главы горадминистрации города Саида Амирова сменилось уже три сити-менеджера. Сперва временным начальником города был назначен ректор местного госуниверситета Муртазали Рабаданов — фигура достаточно свободная, но и не претендовавшая на то, дабы руководить городом неизменно.
После этого врио главы горадминистрации Махачкалы стал «тяжеловес» — бывший спикер парламента Дагестана Магомед Сулейманов. Но он скоро вступил в конфликт с начальником местного отделения «Единой России» Хизри Шихсаидовым по предлогу формирования перечней кандидатов в депутаты очередного созыва, деятельность Сулейманова подверг публичной критике глава Дагестана Рамазан Абдулатипов, и врио-2 был послан в отставку.
Третьим по счету по окончании интеллектуала Рабаданова и «тяжеловеса» Сулейманова за два года врио стал министр строительства республики Муса Мусаев — выдвиженец так именуемого «мекегинского клана», главой которого считается премьер-министр Дагестана Абдусамад Гамидов. В одном из первых же публичных выступлений Мусаев дал обещание через два-три года создать на месте Махачкалы «полностью второй город», но за прошедший год и пара месяцев острота главных неприятностей в столице Дагестана никуда не провалилась сквозь землю.
Город так же, как и прежде задыхается в мусоре, масштабы самовольной застройки превосходят все разумные пределы, на ладан дышат коммунальные сети — в последние месяцы в Махачкале систематично отключают свет, а не так в далеком прошлом город-миллионер был на грани двухнедельного отключения воды. На этом фоне определенная активизация благоустройства на окраинах выглядит разве что «вишенкой на торте» — для системного ответа муниципальных неприятностей очевидно требуются более реалистичные намерения, чем замах на «полностью второй город».
Но в замысле лояльности мэр Мусаев, наверное, всецело устраивает региональное управление, и это событие оказывается выше любой формальной легитимности.
Уже из этих нескольких примеров видно, что российское местное самоуправление не стоит на месте и не сводится к некоему единому знаменателю кроме того в условиях отмены прямых выборов мэров. Это хороший сигнал о том, что федерализм в России жив, кроме того не обращая внимания на постоянное упрочнение вертикали власти — в различных регионах выстраиваются различные модели взаимоотношений с муниципалитетами.
Но местному самоуправлению в данной связке заведомо отведена роль младшего и не весьма равноправного партнера, которого будут «перенастраивать» ровно до того момента, пока итог не устроит управление региона. Муниципальные сообщества, как продемонстрировала история Сергея Горбаня, также будут оказывать влияние на ответы региональных правительства, но конкретные кадровые ответы в рамках модели сити-менеджмента от них уже практически не зависят.
Николай Проценко
Words at War: Combined Operations / They Call It Pacific / The Last Days of Sevastopol
